L’œil d’un reporter : Le secteur extractif au Sénégal, une menace pour la sécurité juridique foncière… !

Par Aissatou Fall Lô, doctorante en droit à l’Université Cheikh Anta DIOP de Dakar.

 Le développement des industries extractives au Sénégal, marqué par les récentes découvertes de gisements d’hydrocarbures et de minerais stratégiques comme le zircon, soulève des problématiques majeures en matière de gouvernance foncière. La sécurité juridique, entendue comme la garantie d’un régime foncier stable, lisible et prévisible, se trouve confrontée à une pression accrue sur les terres, notamment dans les zones rurales relevant du domaine national. À travers une analyse croisée du droit constitutionnel, du Code minier, du Code du domaine de l’État, des règles relatives à l’expropriation pour cause d’utilité publique, de la jurisprudence administrative, de la doctrine juridique et des engagements internationaux, cet article met en lumière les limites du cadre normatif actuel face aux exigences d’équité foncière et de durabilité. Mots-clés : sécurité juridique, droit foncier, industries extractives, expropriation, domaine public, domaine national (Sénégal). Dans quel contexte s’inscrit la problématique de la sécurité juridique foncière face aux industries extractives au Sénégal ? L’exploitation des ressources naturelles constitue un levier stratégique de croissance pour les États en développement. Au Sénégal, les avancées des industries extractives, notamment dans les domaines minier, pétrolier et gazier, réactivent les débats sur la sécurisation juridique des régimes fonciers. Les traces de bitume rencontrées dans les calcaires en 1917 et les indices de gaz et d’huile retrouvés dans un forage d’eau en 1932 aux environs de Dakar constituent les premières références connues d’hydrocarbures au Sénégal. Selon la Société des Pétroles du Sénégal (PETROSEN), les découvertes majeures dans les blocs de Sangomar, Grand Tortue Ahmeyim (GTA) et Yakaar-Téranga propulsent le pays parmi les futurs producteurs d’hydrocarbures. Le présent article propose une analyse juridique de l’impact du développement extractif sur la stabilité des droits fonciers, en mettant en lumière les contradictions normatives, les tensions territoriales et les défis liés à la préservation du domaine public, à la lumière des engagements internationaux et des politiques nationales de développement. L’expropriation ou le retrait d’affectation sur le domaine national peuvent-ils créer une confusion juridique pour les occupants face aux industries extractives ? La loi n°76-67 du 2 juillet 1976 fixe les conditions de l’expropriation pour cause d’utilité publique, en subordonnant sa légalité à une déclaration d’utilité publique, une enquête préalable, un arrêté de cessibilité, une ordonnance d’expropriation. Elle impose une indemnisation juste et préalable des personnes concernées. Toutefois, cette procédure concerne exclusivement les biens faisant l’objet de droits réels, ce qui exclut les terres du domaine national. Selon la loi n°64-46 du 17 juin 1964, les terres du domaine national ne peuvent faire l’objet que de droits d’usage, non de droits réels. Dès lors, l’expropriation classique, fondée sur la propriété foncière, ne s’applique pas à ces terres. Dans la pratique, certaines décisions administratives ont retiré ces droits d’usage au profit d’affectations extractives, sans que les populations concernées ne bénéficient des garanties procédurales de l’expropriation formelle. Les projets d’exploitation du zircon dans les zones de Diogo, Niafrang, Ziguinchor illustrent les difficultés pratiques de sécurisation des droits des occupants. À Louga, le projet extractif sur le site touristique de Lompoul a suscité une vive réaction des élus et acteurs communautaires. Le dossier, transmis au gouverneur pour réexamen, révèle l’insuffisance des études préalables d’impact foncier et social, un manque d’anticipation quant à la nature des droits fonciers en place. À Saint-Louis, l’implantation d’infrastructures gazières a affecté les activités halieutiques des populations, provoquant des tensions sociales. Une décision du juge des référés de 2021 du tribunal administratif de Saint-Louis a suspendu temporairement une autorisation d’occupation domaniale en raison du défaut de consultation des pêcheurs locaux, illustrant le rôle de la justice administrative comme rempart contre les empiètements non conformes. La Cour suprême du Sénégal a rendu l’arrêt n°19 du 28 mai 2020 rappelant que l’autorisation administrative d’occupation domaniale n’équivaut pas à un titre foncier. Elle ne confère aucun droit définitif sur le terrain occupé, même délivré par une collectivité locale. Cette décision renforce la protection des titres de propriété contre les effets d’une affectation irrégulière ou abusive. En doctrine, le Professeur Adama Guèye (2022) insiste sur la complexité de l’articulation entre domaine national, utilité publique, sécurité foncière, affirmant que « l’expropriation ne peut prospérer sur des droits inexistants en droit positif ». Cette position est confrontée à celle du Professeur Babacar Kanté (2021), qui admet la possibilité d’une compensation foncière fondée sur l’équité, dans un contexte d’exploitation stratégique pour la Nation. Le Professeur Mayatta Ndiaye Mbaye, notamment dans son article « Les transactions immobilières au Sénégal » (Revue ERSUMA, n°13, décembre 2020), analyse la conciliation entre développement économique, protection juridique des populations, en insistant sur la nécessité de transparence et de réforme foncière. Cette controverse doctrinale souligne les limites du droit positif en matière de sécurisation des droits sur le domaine national face à des investissements extractifs à forte portée économique. Comment renforcer les garanties institutionnelles et juridiques pour aligner sécurité foncière et développement durable ? La complexité du droit foncier sénégalais, aggravée par les intérêts économiques du secteur extractif, impose une gouvernance plus rigoureuse fondée sur les principes de durabilité et de transparence. À cet égard, l’intégration des Objectifs de développement durable (ODD) à la stratégie foncière nationale peut constituer un levier de cohérence : L’ODD 15, intitulé « Préserver et restaurer les écosystèmes terrestres », invite à garantir la gestion durable des ressources naturelles, y compris les terres. L’ODD 16, relatif à la paix, la justice et aux institutions efficaces, appelle à renforcer l’État de droit, assurer l’accès de tous à la justice et développer des institutions responsables. Ces engagements internationaux, inscrits dans l’Agenda 2030 adopté par l’Assemblée générale des Nations Unies, doivent servir de boussole pour une gouvernance foncière équitable, juridiquement sécurisée et respectueuse des droits des générations futures. Sur le plan national, cette dynamique s’inscrivait initialement dans le Plan Sénégal Émergent (PSE – Horizon 2035), principal référentiel de politique publique jusqu’en 2023. Depuis, elle est reprise et approfondie par la Vision Sénégal 2050, initiée par la Direction générale de la planification et des politiques économiques (DGPPE), qui vise à promouvoir un développement territorial équilibré, durable et inclusif. Outre ce cadre prospectif, d’autres instruments soutiennent les engagements fonciers : la Lettre de Politique Foncière (1996), encore invoquée comme socle en attendant une réforme foncière globale ; les travaux de la Commission nationale de réforme foncière (CNRF), qui ont éclairé les conflits entre affectations extractives et droits d’usage ; les schémas d’aménagement territoriaux (SRAT, SCOT, PUD), rarement opérationnels mais juridiquement reconnus ; ainsi que l’adhésion du Sénégal à l’Initiative pour la Transparence dans les Industries Extractives (ITIE), renforçant les exigences de publication et de traçabilité des droits fonciers et des titres miniers. Quelles clauses contractuelles peuvent garantir une meilleure prévisibilité juridique dans les projets extractifs ? Dans les contrats extractifs eux-mêmes, l’inclusion de clauses de révision ou de renégociation permet d’ajuster les engagements contractuels en cas de changement juridique, d’évolution des normes environnementales ou d’impact foncier imprévu. Cette pratique, bien que prévue dans certains contrats types (notamment les conventions minières et les contrats de partage de production), gagnerait à être généralisée à l’ensemble des accords dans le secteur, pour renforcer la flexibilité juridique et la protection des droits collectifs. Une telle prévisibilité contractuelle constitue un socle essentiel pour concilier sécurité juridique et impératifs économiques.

N.B. Analyse à la lumière du droit positif et des exigences du développement durable, faite par Aïssatou Fall Lô, doctorante en droit à l’Université Cheikh Anta Diop de Dakar.